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 2022年1月11日，湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《湖南省先进制造业促进条例》（以下简称《条例》），自2022年3月1日起正式施行。该《条例》属于创制性立法，为全国首部推动先进制造业发展的地方性法规，现就《条例》有关内容解读如下。

    一、《条例》出台的背景是什么？

    制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。某种程度上，制造业现代化水平，决定了一个地区、一个国家的竞争力乃至核心竞争力。当前，主要工业发达国家纷纷将发展先进制造业作为国家战略，做出了详细的部署和计划，比如，美国实施“制造业回归”、德国推进“工业4.0”、日本推出“工业互联”战略，就是为了强化先进制造业在国际竞争中的重要地位。《国家十四五规划和2035年远景目标纲要》提出要“坚持把发展经济着力点放在实体经济上，加快推进制造强国、质量强国建设，促进先进制造业和现代服务业深度融合”。《条例》的制订出台主要出于以下三个方面考虑。

    1、制定条例是贯彻落实习近平总书记考察湖南重要讲话精神的重大举措。2020年9月，习近平总书记亲临湖南考察，勉励湖南打造“三个高地”、践行“四新”使命。其中，“打造国家重要先进制造业高地”，明确了湖南在制造强国战略版图中的重要位置，也赋予了湖南制造强省建设的新内涵、新方向。加快建设以“国家重要先进制造业高地”为特征的制造强省，既是贯彻总书记考察湖南重要讲话精神的实际行动，也是落实“三高四新”战略定位和使命任务的重要举措，更是彰显湖南所能、服务制造强国必须扛稳扛牢的政治责任。我省有必要在立法上先行一步，为护航先进制造业发展、确保习近平总书记对湖南重要讲话重要指示批示精神落地见效提供有力法治保障。

    2、制定条例是举全省之力促进先进制造业发展的迫切需要。湖南是制造业大省，31个行业大类在我省均有分布，形成了3个万亿级、14个千亿级产业集群，拥有工程机械、轨道交通装备、中小航空发动机及航空航天装备等三大世界级产业集群，电子信息、新材料、新能源与节能三大国家级产业集群，拥有千亿企业5家、百亿企业39家、上市企业98家、“小巨人”企业232家，已经具备较好发展基础。2021年，全省规模工业制造业增加值同比增长8.6%，创造了全省1/3以上的税收、1/3以上的就业，成为推动湖南经济社会发展的重要“压舱石”。但是，与经济大省、制造强省相比，我省制造业在规模质量、企业实力、技术创新、产业生态等方面还存在不少短板，亟需加强制度供给，促进产业发展。

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，我省推动制造业高质量发展、打造国家重要先进制造业高地，其时已至、其势已成、其兴可待。当然，要实现打造国家重要先进制造业高地这一战略目标，既需要全省各级各部门的大力推动，又离不开企业、专业机构和各类社会组织的共同参与。为此，有必要通过立法加强顶层设计和制度供给，充分调动和发挥各方力量共同促进先进制造业发展。

    3、制定条例是将先进制造业发展实践经验上升为法律制度的客观要求。近年来，党中央国务院、我省及外省市陆续出台了一系列先进制造业政策措施，并在发展实践中形成了大量成熟的经验和做法，比如省领导联系产业链机制，重大装备首台套、重点新材料首批次奖励政策，技改投资税收增量奖补政策，产融合作白名单制度等。但是部分政策存在稳定性、连续性和可持续性问题，影响市场主体预期。为此，有必要将先进制造业发展行之有效的经验做法总结提炼，上升为实施性的法规制度，以法治手段为我省先进制造业发展提供长远、坚实的制度支撑。

    二、《条例》制定的总体思路是什么？

    先进制造业立法在全国暂无先例，无现成经验可借鉴。为提高立法质量，成立了由省人大和省政府领导任组长，省人大财经委、省人大常委会法工委和省司法厅、省工信厅负责同志为成员的起草工作专班。《条例》坚持开门立法，在起草过程中，先后赴省内外调研，多次召开省直单位、市州、企业、专家学者等参加的座谈会和论证会，多轮广泛征求国家部委、省直部门、市州、企业等意见，与省政协召开立法协商会，经省政府常务会议审议和省人大常委会三次审议，最终形成并通过。可以说，《条例》是集众人之智反复打磨、反复论证形成的。

    立法之初，起草组就深入研究讨论先进制造业的范畴，认为先进制造业不仅仅是战略性新兴产业，而是指不断吸收先进技术并综合应用于研发设计、生产制造、在线检测、营销服务和管理全过程，取得良好社会效益和经济效益的制造业总称。为此，明确立法目的为：促进先进制造业高质量发展，培育壮大新兴制造业、推进传统制造业转型升级，打造国家重要先进制造业高地。

    《条例》深入贯彻落实习近平总书记关于制造强国重要论述、习近平总书记考察湖南重要讲话指示精神、党的十九大精神以及十九届历次全会精神，以及省委全会、省第十二次党代会精神，坚持市场主导、政府引导、创新引领、开放带动、统筹推进、区域协同、重点突破的原则，力求实用、管用、好用。

    一是紧扣高地要求。始终突出国家重要先进制造业高地建设、突出先进制造业高质量发展、突出产业生态涵养这个根本，力求通过产业基础高级化、产业链现代化、产业集群梯次培育等实现产业体系向高端进阶，以智能化、绿色化、服务化、品牌化为手段促进产业发展方式向高质量转变。

    二是坚持系统观念。注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进相结合，从产业链全链条、技术产业环境多维度、政府企业社会各方面、省市县各层级提出措施。坚持一体（企业-产业基础-产业链-产业集群-产业园区一体）、两翼（创新和开放双轮驱动）、四提升（智能化绿色化服务化品牌化）、五保障（用地、资金、人才、营商环境、工作机制）的系统思维，确定《条例》总体框架。

    三是突出问题导向。盯牢创新能力不足和市场主体培育力度不够两个关键薄弱点，从支持重大创新平台落户、关键技术攻关与成果转化、推动“四首”示范应用、建设领航企业、单项冠军企业、专精特新“小巨人”企业等方面提出举措，支持产业创新，加强优质企业梯度培育。

    四是注重精准实用。“法律的生命力在于实施，法律的权威性也在于实施”。我们在《条例》中提出赋予主要科研人员项目自主权、赋予企业高级职称评审权、人才共享省会优质资源、对节约集约用地给予奖励、采用弹性年期出让等多种供地方式，为先进制造业的要素保障作出明确规定。同时研究制定工作考核评价机制，保障《条例》落实落地。

    三、《条例》提出哪些有效举措？

    条例共二十六条，包括立法目的、基本原则、政府与部门职责、发展方向、要素保障、营商环境、体制机制等方面，主要规定了以下内容。

    一是进一步明确了政府和各部门职责，凝聚了发展合力。推进先进制造业发展，主体明、责任清、机制好，才能形成强大合力。为此，《条例》明确了先进制造业发展的统筹推进机制、各级政府和部门的责任，共同落实《条例》的发展任务和环境保障要求。明确了政府向同级人大常委会定期报告工作机制，通过人大监督来确保《条例》有效实施。通过明确制定发展规划、政府扶持与招商引资挂钩、园区考核结果与省级专项支持挂钩等要求，凝聚起促进先进制造业发展的强大合力。特别是进一步明确了各级工信部门主体责任，负责先进制造业协调推进、考核评价等工作，《条例》成为湖南推进先进制造业高质量发展的强有力抓手。

    二是进一步明确了推进先进制造业高质量发展的路径和重点，集聚了资源力量。针对政策稳定性、连续性和可持续性不足等问题，以法律法规的形式，明确先进制造业发展的重点任务，让各方资源力量集中投入，让企业吃下定心丸。一是聚焦工业“六基”攻关，推进产业基础高级化。二是推行链长制，推进产业链现代化。三是围绕“3+3+2”重点领域，梯次培育产业集群。四是开展以亩均税收等为核心内容的综合评价，建设“五好”园区。五是培育优质企业，构建领航企业、单项冠军企业、专精特新“小巨人”企业等协同发展新格局。六是健全技术创新体系，支持创新平台落户和成果转化，开展“四首”示范应用推广。七是促进绿色发展，加快制造业绿色低碳转型。八是支持开放合作，加强国际交流。九是促进制造业数字化改造、服务化升级、品牌化提升。

    三是进一步为先进制造业发展提供了要素保障，优化了发展环境。《条例》明确规定要优化政务环境，构建亲清政商关系，鼓励公平竞争，保护企业权益，优化涉企政策制定、调整和执行。强化要素保障，每年安排一定用地指标优先先进制造业项目预支使用，加强企业家、技术管理团队和技能人才队伍建设，从财政资金、金融信贷两方面解决制造业资金投入不足，持续降低企业成本。调动工作积极性，对先行先试未达到预期效果，但未违法违规的，予以免责，鼓励工作人员卸掉包袱、轻装上阵。

    四、如何推动条例落实？

    《条例》第三条规定，工业和信息化主管部门负责先进制造业促进协调推进、考核评价等工作。省工信厅将认真履行《条例》实施的主体责任，紧密结合省委、省政府的决策部署与《条例》规定，在省人大的监督指导下，抓实抓细《条例》宣传和落实工作。

    一是认真抓好《条例》的贯宣。我们将会同省人大和相关部门一道，精心组织开展宣贯和培训。利用中小企业公共服务平台、“企业家银河培训班”等工作载体，面向广大制造业企业加大普法宣传，帮助企业知法、懂法、用法，学会用《条例》解决企业发展中遇到的各种困难和问题，将法律红利惠及到企业，推动支持全省制造业企业健康发展，为全省制造业高质量发展打好基础。

    二是分解落实《条例》工作任务。《条例》对先进制造业发展规划、产业基础、产业链、产业集群、产业园区、企业和企业家培育、基础创新等各重点领域和重点环节均作了具体安排，明确了责任主体。我们将根据《条例》规定，结合各部门工作职责，将相关工作分解到各级各部门。发挥人大的监督职能，共同推动各级各部门及时制定配套政策，加大政策供给力度，推动法规措施政策化、具体化。

    三是协调建立督查检查机制。根据《条例》规定，省人民政府定期向省人大常委会报告先进制造业促进工作情况，县级以上人大常委会应当加强对本行政区域内先进制造业促进工作的监督。省工信厅将切实肩负起推动先进制造业发展的主体责任，研究制定工作考核评价机制，建立保障《条例》落实落地的制度机制。自觉接受人大的监督，并在省人大的带领下，配合做好对部门和地方的检查监督工作，凝聚强大合力推动《条例》落地见效。

 

政策原文

 

湖南省先进制造业促进条例

发布时间：2022年01月12日               阅读：1次

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湖南省先进制造业促进条例

（2022年1月11日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）

 

    第一条 为了促进先进制造业高质量发展，培育壮大新兴制造业、推进传统制造业转型升级，打造国家重要先进制造业高地，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

    第二条 促进先进制造业发展，应当遵循市场主导、政府引导、创新引领、开放带动、统筹推进、区域协同、重点突破的原则。

    第三条 县级以上人民政府应当将先进制造业发展纳入国民经济和社会发展规划，建立健全先进制造业发展统筹推进工作机制，协调解决先进制造业发展中的重大问题。

    县级以上人民政府工业和信息化主管部门负责先进制造业促进协调推进、考核评价等工作。县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责做好先进制造业促进工作。

    第四条 省人民政府应当组织编制先进制造业发展规划，明确先进制造业发展的总体目标、主要任务、产业布局、工作重点和保障措施等。

    设区的市（自治州）、县（市、区）人民政府根据省先进制造业发展规划，结合实际制定实施方案。

    第五条 省、设区的市（自治州）人民政府应当建立研发支持、应用鼓励、风险代偿机制，扶持基础零部件以及元器件、基础软件、基础材料、基础工艺和产业技术基础等领域的重点企业、重点项目、重点产品，推进产业基础再造。

    省人民政府工业和信息化主管部门应当会同有关部门建设产业技术基础公共服务平台和工业基础数据库，定期发布产业基础领域技术攻关目录，对取得重大攻关突破并实现产业化的企业或者团队按照规定给予奖励、补助。

    第六条 省人民政府应当推动先进制造业重点产业链发展，推进产业链重大项目建设，建立省、设区的市（自治州）联动的产业链链长制。产业链链长和有关部门应当定期调度，及时协调解决产业链重大项目建设和产业发展过程中的困难和问题。

    鼓励重点产业链相关园区、具有生态主导力的龙头企业担任产业链链主，牵头组建产业链上下游企业共同体，协同开展技术创新和产业化协作。

    省人民政府应当建立政府扶持与产业链龙头企业招商引资挂钩机制,引导龙头企业吸引上下游企业来本省投资。

    第七条 本省重点打造工程机械、轨道交通装备、中小航空发动机以及航空航天装备和电子信息、新材料、新能源与节能、输变电装备等先进制造业产业集群，推动石化、有色金属、汽车制造、冶炼压延加工、农业机械等传统优势产业集群转型升级，培育人工智能、工业互联网、生态环保、生物技术、药品、医疗器械等未来以及新兴支柱产业集群。

    省、设区的市（自治州）、有条件的县（市、区）人民政府应当统筹产业集群区域布局，建立产业集群梯次培育体系，依托龙头企业、科研院所、行业协会、产业联盟、咨询机构等主体建立产业集群促进组织，创新产业集群治理模式。

    第八条 省、设区的市（自治州）人民政府应当加强对产业园区发展先进制造业的规划引导，推动园区市场化、差异化、特色化发展，避免同质化竞争。鼓励国家级园区与省级园区建立梯度布局、利益共享、资源互补、协同发展的共同体。

    省人民政府应当对设区的市、自治州人民政府和省级以上园区先进制造业发展工作进行专项考核，并建立考核结果与省级专项支持挂钩机制。

    鼓励有条件的园区开展制造业高质量发展改革试验，建立以亩均税收、土地节约集约利用、主导产业发展、开放型经济发展、科技创新、节能减排和环境保护等指标为核心内容的园区综合评价体系，创建制造业高质量发展示范园区。

    第九条 县级以上人民政府应当制定先进制造业企业培育指导计划,提供从技术孵化到企业、产业以及产业集群的全周期服务，加强企业梯度培育，推动建设领航企业、单项冠军企业、专精特新“小巨人”企业等协同发展新格局。

    县级以上人民政府应当加强企业家的培养工作,制定先进制造业领域企业家培训计划，培养具有战略思维、资本运作、风险管控、自主创新能力和国际视野的企业家队伍,提高企业的经营管理水平和国际竞争力。

    第十条 省人民政府及其有关部门应当建立健全产业技术创新体系，采取有效措施，支持国家重大科技基础设施、国家重点实验室、国家技术创新中心、国家产业创新中心、国家制造业创新中心等重大创新平台在本省落户或者设立分中心。

    省人民政府及其有关部门应当支持行业龙头企业联合高等院校、科研院所和行业上下游企业共同承担国家重大科技项目，开展制约产业发展的关键技术攻关与成果转化。

    县级以上人民政府应当建立激励和风险补偿机制，推动首台（套）重大技术装备、首批次材料、首版次软件、首套件基础零部件以及元器件等示范应用，推广应用新技术、新产品、新服务。

    第十一条 县级以上人民政府应当加强节能监察和节能诊断，推广绿色设计、绿色制造和清洁生产，加快制造业绿色低碳转型，构造绿色制造体系，推进碳达峰、碳中和。

    支持企业、园区、行业间合作开展绿色制造技术改造，发展绿色循环经济。

    县级以上人民政府生态环境主管部门应当加强先进制造业项目选址选线、生态环保措施的指导，协调解决环境制约问题。

    第十二条 县级以上人民政府应当支持先进制造业企业加强国际交流合作，开展产品国际认证、申请境外专利、商标国际注册和参与国际标准制定等活动。

    县级以上人民政府应当对接长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家战略，依托中国（湖南）自由贸易试验区建设，搭建省市县联动招商网络，吸引外资投资本地先进制造业领域。

    鼓励跨国公司在本省设立地区总部和先进制造业研发中心，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心。在湘注册的外资研发机构在本省范围内开展研发活动，享受与省内研发机构同等政策。

    第十三条 县级以上人民政府应当因地制宜制定差异化政策，统筹推进新一代信息技术与先进制造业融合，推进工业互联网平台建设以及应用，推动制造业企业研发设计、生产制造、经营管理、市场服务等场景数字化改造、网络化集成，支持有条件的企业通过技术改造建设智能工位、智能产线、智能车间、智能工厂，推动园区和产业集聚区数字化转型。

    省人民政府工业和信息化主管部门应当建立健全数字化公共服务生态，制定分级分类规范，支持制造业数字化、网络化、智能化改造试点项目，培育示范应用场景和标杆企业。

    支持园区规划建设网络系统、公共云平台、数据采集和传输系统等基础设施。支持发展中央工厂、协同制造、共享制造等智能发展新模式。

    第十四条 县级以上人民政府应当支持先进制造业企业发展在线监测和运行维护、产品全生命周期管理、总集成总承包服务等新模式新业态，鼓励发展面向本地先进制造业的生产性金融服务、电子商务、现代物流服务、检验检测认证服务、工业设计、科技服务等生产性服务业。

    省人民政府工业和信息化主管部门应当依托先进制造业重点产业集群和园区,支持建设一批服务型制造功能区和工业设计中心，推动与先进制造业紧密相连的生产性服务企业向产业集群和园区集聚。

    第十五条 县级以上人民政府应当实施品牌提升工程,加强先进制造业品牌建设,发展品牌文化,培育产业、企业、产品品牌。

    县级以上人民政府应当完善质量监管体系,强化先进制造业企业质量主体责任,建立健全质量安全预警、产品全生命周期质量追溯、售后服务等制度。加强本省知名品牌培育和宣传推介,依托中国品牌日、国家级会展等公共平台,塑造湖南先进制造业产品和服务高质量形象。

    第十六条 县级以上人民政府编制国土空间规划应当统筹考虑先进制造业发展需求，鼓励划设工业用地控制线，严格控制工业用地转为其他用地，在土地利用年度计划中安排一定用地指标，优先用于先进制造业项目预支使用。

    县级以上人民政府自然资源主管部门应当对制造业项目用地强度、利用结构、投入产出、亩均税收等指标进行监测评价，完善闲置用地盘活机制和低效用地退出机制。省人民政府自然资源主管部门对节约集约用地评价排名靠前的园区应当给予新增用地指标奖励，设区的市（自治州）、县（市、区）人民政府自然资源主管部门对节约集约用地评价排名靠前的企业应当给予容积率指标奖励。

    县级以上人民政府有关部门应当通过采用弹性年期出让、租赁、先租赁后转让等多种供地方式，开展地质灾害、水土保持等一揽子评估，推进区域评估成果共享互认，科学规划园区基础设施和生活服务设施等，保障先进制造业企业用地。

    第十七条 省、设区的市（自治州）人民政府以及有条件的县（市、区）人民政府应当根据实际情况安排先进制造业发展资金，建立健全以股权投资、财政贴息、事后奖补为主的激励型财政支持机制。省人民政府设立的相关政府产业投资基金，应当优先支持先进制造业发展，引导和带动社会资本支持先进制造业企业。

    县级以上人民政府应当建立融资风险补偿机制,为金融机构开展针对先进制造业企业的融资业务提供风险补偿。

    省、设区的市（自治州）人民政府应当对争取国家专项、国家基金、国家特殊政策、重大科研项目和重大产业项目落户本省按照规定提供配套政策支持。

    第十八条 支持先进制造业企业通过首发上市和发行公司债、企业债、非金融企业债务融资工具等方式融资。

    支持银行机构与产业投资基金、证券、保险、政府性融资担保机构等合作，加大对先进制造业的信贷支持力度，推动金融机构提高先进制造业中长期贷款和信用贷款占比，鼓励其依托先进制造业产业链核心企业开展仓单质押贷款、应收账款质押贷款、票据贴现、保理、国际国内信用证等产业链金融业务。

    第十九条 县级以上人民政府应当加大先进制造业领域人才的全方位培养、引进和使用力度，加强专业化领导干部、高层次复合型人才、青年科技人才、卓越工程师培养和技术管理团队、技能人才队伍、专业智库建设。

    省人民政府人力资源社会保障主管部门、教育主管部门、工业和信息化主管部门应当加强先进制造业人才需求预测，开展职业技能培训和职业教育，推行现代学徒制和企业新型学徒制，支持职业院校开展补贴性职业技能培训，完善产教融合的人才培养模式，通过政府购买服务、校企合作等方式支持、引导社会力量参与紧缺人才培养。

    第二十条 县级以上人民政府应当建立以创新价值、能力、贡献为导向的先进制造业人才评价、激励机制。

    赋予主要科研人员在先进制造业重大科研项目中的技术路线决定权、经费支配权、资源调度权。赋予符合条件的大型先进制造业企业高级职称评审权，具体办法由省人民政府相关主管部门制定。

    对省级以上重点产业项目引进的、在长沙市以外地方工作的先进制造业主要科研人员，省、长沙市人民政府应当为其在长沙市开展科研活动以及居留落户、租购住房、社保医保、子女入学、配偶就业、项目孵化、资金支持、职称评聘、出入境、医疗康养等提供高效便捷服务。

    第二十一条 省人民政府应当组建专家咨询委员会，围绕先进制造业发展规划编制、政策措施制定、关键技术攻关、重大项目推进等开展决策研究。

    第二十二条 县级以上人民政府和其他有关国家机关应当优化先进制造业营商环境，构建亲清政商关系，坚持法治原则、竞争中性原则，保障各种所有制先进制造业企业平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争，依法保护企业产权和企业家权益。

    县级以上人民政府应当推动有关部门、金融机构、电力企业、运输企业等提升服务质量和效率，降低制造业领域制度性交易成本、融资成本和工业用电、物流等要素成本。

    第二十三条 县级以上人民政府制定对先进制造业企业利益、权利义务、正常生产经营有重大影响的政策，应当事先征求相关企业的意见。对可能增加企业成本、影响企业正常生产经营的政策调整，应当合理设置缓冲过渡期。

    对国家和省“免申即享”的惠企政策，县级以上人民政府工业和信息化主管部门应当及时、准确向企业推送并指导帮助企业落实。

    第二十四条 县级以上人民政府、部门及其工作人员在先进制造业促进工作中因先行先试，未达到预期效果，但符合以下情形的，可以予以免责：

    （一）决策和实施程序符合法律、法规以及国家和省的政策规定；

    （二）个人和单位未牟取不正当利益；

    （三）未与其他单位和个人恶意串通，损害公共利益和他人合法权益。

    高等院校、科研机构、国有企业、事业单位在先进制造业促进工作中，未达到预期效果或者因成果转化后续价值发生变化造成损失，其负责人已经履行应尽职责、未牟取不正当利益的，负责人不承担相关责任。

    第二十五 条省人民政府应当定期向省人民代表大会常务委员会报告先进制造业促进工作情况。

    县级以上人民代表大会常务委员会应当加强对本行政区域内先进制造业促进工作的监督。

    第二十六条 本条例自2022年3月1日起施行。